Försäkringskassan har hittat på egna regler

Socialminister Annika Strandhäll har i media förklarat att skälet till att sjukpenning avslås i högre utsträckning är för att Försäkringskassan fått mer resurser och genomför fler prövningar.

Stämmer det?

Reglerna som bestämmer rätten till sjukpenning har egentligen inte förändrats i någon större utsträckning. Det ska vara fråga om en sjukdom som sätter ned arbetsförmågan med minst en fjärdedel. Dag 180 ska arbetsförmågan prövas mot ett normalt förekommande arbete.

Däremot har Försäkringskassan, i sin strävan att hantera sjukskrivningstalen, skapat egna regler dvs interna regler som inte bygger på lag, förordning eller föreskrifter. En myndighet har normalt begränsade möjligheter att skapa egna regler inom riksdagens ansvarsområde och myndigheten får normalt inte göra tillägg, dvs ställa större krav än vad som framkommer i t.ex. förarbetena till lagen.

Myndighetsinterna regler kallas lite elakt för ”kvasi-normer” och uppstår många gånger som ett resultat av myndigheters strävan att förtydliga hur tillämpningen ska gå till. Sådana normer har inte samma legitimitet som lag, förordning eller föreskrifter. En läkare är bunden av föreskrifter men inte av Försäkringskassans interna regler.

Försäkringskassan begränsar sin prövning av ett sjukpenningärende till att omfatta enbart sjukintyg. Annan bevisning tillmäts lågt bevisvärde. Försäkringskassan har begränsat den fria bevisprövningen som normalt gäller i svensk rättsordning för att effektivisera handläggningen. Dessutom har Försäkringskassan, utan lagstöd, bestämt vad ett intyg ska innehålla.

Som det är nu vill Försäkringskassan att läkaren ska skriva ett sjukintyg på ett särskilt sätt för att intyget ska godtas. Skriver inte läkaren exakt det som Försäkringskassan vill så nekas den sjuke sjukpenning redan på den grunden att det, enligt Försäkringskassan, står fel saker i intyget. Prövningen har reducerats till att läkaren ska skriva rätt ord på rätt plats. Det spelar ingen roll hur nedsatt den försäkrade arbetsförmågan är på grund av sjukdom. Försäkringskassan ställer alltså krav som läkaren egentligen inte behöver följa eller inte kan uppfylla på grund av tids eller kompetensbrist. Resultatet blir att den sjuke kommer i kläm.

Försäkringskassans styrning av intygen leder till att de sjuka nekas sjukpenning vilket är problematiskt när styrningen inte är förenlig med lag. Försäkringskassans krav på intygen bygger på tre grunder som lanserades i en statlig utredning SOU 2009:89:

3. Försäkringskassan beslutade 2009 att börja tillämpa begreppet medicinska förutsättningar för arbete. Utredningens tanke var att begreppet ”medicinska förutsättningar för arbete” skulle ersätta rekvisiten sjukdom och arbetsförmåga i lagstiftningen. Förslaget blev aldrig verklighet men trots det tillämpas medicinska förutsättningar för arbete av Försäkringskassan. Medicinska förutsättningar för arbete innebär att man ser till individen och värderar medicinska begränsningar som kan föreligga i förhållande till en fiktiv arbetsmarknad.
4. Sjukintygen ska, i linje med utredningen, bygga på den så kallade DFA-kedjan. DFA är en förkortning av diagnos, funktionsnedsättning och aktivitetsbegränsning. DFA-kedjan omnämns inte i lagen eller dess förarbeten överhuvudtaget och utgör ett utökat krav på vad intygen ska innehålla.
5. Den sjukes arbetsförmåga ska enligt Försäkringskassan prövas mot en fiktiv arbetsmarknad och det är särskilt uttalat att handläggaren inte ska närmare exemplifiera med vilket arbete som avses. När riksdagen återförde begreppet normalt förekommande arbete 2011 så var det uttalade syftet att komma ifrån en fiktiv prövning.

Högsta förvaltningsdomstolen har nyligen meddelat prövningstillstånd i två mål angående begreppet normalt förekommande arbete. Att Högsta förvaltningsdomstolen meddelar prövningstillstånd kring en fråga som redan avgjorts av domstolen år 2008 är mycket ovanligt. Detta tyder på att Försäkringskassan tillämpat regelverket felaktigt. LO-TCO Rättsskydd AB är ombud i båda målen.

Målsättningen bör vara att få till stånd en mera rättssäker prövning. Förenklat bör det ske genom:

2. Att Försäkringskassan tvingas följa de lagar som redan finns på området, dvs Försäkringskassan ska i större utsträckning följa gällande rätt i linje med befintliga motivuttalanden istället för sina egna kvasi-normer.
3. Att Försäkringskassan tvingas precisera ett faktiskt existerande arbete på arbetsmarknaden som de menar att den sjuke klarar av trots sin sjukdom och med beaktande av de omständigheter som Högsta förvaltningsdomstolen slog fast 2008.

Det är idag omöjligt för en läkare att veta hur mycket en sjukdom ska beskrivas när prövningen görs mot ett så abstrakt begrepp som normalt förekommande arbete. Däremot är det inte svårt att beskriva sjukdomars konsekvenser mot ett konkret arbete. Endast genom att konkretisera och exemplifiera ett normalt förekommande arbete kan man kontrollera om arbetet uppfyller de krav som Högsta förvaltningsdomstolen slog fast 2008. Preciseras ett arbete så ökar möjligheterna för den sjuke att styrka sin rätt till ersättning.

Vinsterna med en sådan ordning skulle vara stor. Det finns ett värde i att Försäkringskassan pekar ut arbeten som den försäkrade tros klara av trots sin sjukdom. På så sätt ges sjukvården och Arbetsförmedlingen ett verkligt mål att arbeta emot. Det blir också enklare för den försäkrade att acceptera ett sådant beslut. Frågan om normalt förekommande arbete hänger också ihop med frågan om rehabilitering. Om den försäkrade bedöms klara ett normalt förekommande arbete har den försäkrade normalt inte rätt till rehabiliteringspenning eller annat stöd som faktiskt skulle kunna få tillbaka den försäkrade i ett arbete. Försäkringskassans tillämpning av normalt förekommande arbete idag innebär att den sjuke fråntas effektivt rehabiliteringsstöd redan vid dag 180.

Annika Strandhäll har säkert rätt i att fler ärenden prövas och att det finns mera resurser. Att avslagen ökar beror dock på regeringens krav på Försäkringskassan att minska sjukskrivningstalen, Försäkringskassans styrning av sjukintygen och Försäkringskassans märkliga tolkning av befintlig praxis och motivuttalanden.

När Försäkringskassan hävdar att de följer gällande rätt så är det missvisande. Försäkringskassan följer möjligtvis sina egna interna regler. Ytterst är det Försäkringskassans ledning som bär ansvaret för den hårda tillämpningen. Min uppfattning är att en ordentlig genomlysning av Försäkringskassans verksamhet är nödvändig.

Tom Aspengren, förbundsjurist LO-TCO Rättsskydd AB

Artikeln införd i Svenska Dagbladet den 20 december 2017, se länk nedan.

https://www.svd.se/forsakringskassan-har-hittat-pa-egna-regler